Microfinanzas / Legislación y proyectos normativos

Análisis sobre el Reglamento de Microcrédito de República Dominicana

Martín Naranjo, Gerente General de Financiera Confianza y ex Superintendente de Banca y Seguros

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Martín Naranjo

El Reglamento de Microcréditos aprobado por la Junta Monetaria de la República Dominicana en agosto 2014 representa, sin duda, un importante avance para la industria de microfinanzas de la región. Este documento fue elaborado siguiendo un amplio proceso de consulta con los entes rectores del sector financiero dominicano, con las instituciones financieras, con multilaterales, con otros organismos supervisores y con expertos individuales. Recoge la experiencia y las mejores prácticas, tanto locales como internacionales, y las sintetiza en una norma muy consistente con sus objetivos.

La norma define con claridad las características, límites, requisitos y responsabilidades en torno al microcrédito. También define con claridad los criterios de evaluación y clasificación de deudores así como las categorías de riesgo y las provisiones asociadas a cada nivel. Igualmente, detalla los mecanismos para la implementación de modelos internos para la gestión del riesgo de los portafolios de microcréditos.

El Reglamento define el microcrédito como aquel crédito que es: (i) solicitado por personas con actividad o negocio propio de pequeña escala, con ingresos o facturación anual de hasta RD$6Millones (~USD136mil); (ii) destinado a financiar actividades productivas, de comercialización o de servicios; y (iii) cuya fuente principal de pago la constituye el producto de las ventas e ingresos generados por dichas actividades. Para que sea considerado microcrédito además: (iv) el plazo debe ser de 1 año, o excepcionalmente 3 años; (v) la frecuencia de cuotas debe ser igual o menor a 30 días; y (vi) el monto de endeudamiento consolidado del deudor no debe exceder los 40 salarios mínimos.

En la regulación de la región típicamente se definen objetos muy similares que siempre incluyen el financiamiento de actividades de producción, comercialización o prestación de servicios. Tal es el caso de Argentina, Chile, Colombia y Perú. También es usual que se limite el monto del endeudamiento consolidado: USD50Mil en Panamá; 120 salarios mínimos mensuales legales vigentes en Colombia (~USD35Mil); ARS60Mil (~USD7Mil) en Argentina; PEN20Mil (~USD6.7Mil) en Perú para microempresa y PEN300Mil (~USD100Mil) para pequeña empresa. La definición del sujeto de crédito no establece límites específicos ni en Panamá ni en Perú. En Argentina se limita el activo total del deudor a 50 canastas básicas totales; en Chile el sujeto debe pertenecer al 50% más vulnerable de la población; y en Colombia las microempresas, pequeñas empresas y medianas empresas se definen con límites en el número de trabajadores: 10, 50 y 200 respectivamente; y en el valor de los activos totales: 500, 5mil y 30mil salarios mínimos mensuales vigentes respectivamente.

Es importante tener en consideración que cualquier definición de microcrédito introduce una definición legal y de trabajo, que busca englobar un sector heterogéneo y cambiante. Esta definición debe cumplir con la tarea, nada fácil, de ser lo suficientemente amplia y lo suficientemente restrictiva al mismo tiempo. Amplia como para no excluir microempresas y restrictiva como para no incluir sectores alejados de lo que se pretende regular.

Como los costos de la exclusión innecesaria son, en general, mayores que los costos de la inclusión indebida; como los costos de cumplimiento y de supervisión son mayores mientras más compleja es la regulación; y como el regulador es consciente de que introduce discontinuidades que tienen efectos reales sobre la dinámica de creación de riqueza del sector atendido por las microfinanzas, es que resulta razonable optar por definiciones de trabajo amplias, simples y flexibles. Al requerir que el cliente de microcrédito cumpla con requisitos de ingresos, de activos totales y de endeudamiento consolidado, y que el crédito cumpla con requisitos de plazos, tasas y frecuencia de cuotas, se pueden introducir restricciones que, aplicadas en conjunto, planteen desafíos complejos para el cumplimiento de la norma y, sobre todo, para su adecuada supervisión desde la Superintendencia de Bancos.

Por ejemplo, la verificación de la deuda consolidada impone al supervisor y a la industria un reto especial de acción coordinada en la gestión de la información de deudores, reto que resulta mayor mientras menores sean los rezagos deseados en la diseminación de la información consolidada. Igualmente, la verificación de los ingresos de las microempresas impone también un esfuerzo especial al supervisor en torno a la validación de las metodologías de captura de esa información cuando se trata de negocios informales. Es decir, para que la norma pueda ser cumplida eficiente y transparentemente, el supervisor tiene el reto de adecuar sus propios procesos de supervisión, de manera que le permitan concentrarse en la idoneidad de las metodologías y en la idoneidad de las capacidades del intermediario para cumplir y controlar esas mismas metodologías.

Estos retos, en lo que corresponde a los intermediarios, están contemplados en los artículos relacionados a la responsabilidad en la gestión de riesgos, la gestión del riesgo de microcrédito, y el sistema de información de crédito. En ellos se establece que las entidades deben contar con la infraestructura y las funciones de control de gestión de riesgos acorde a su naturaleza, tamaño, complejidad y perfil de riesgos. El Reglamento hace responsable al directorio de velar por el cumplimiento, y a la alta gerencia, por la aplicación de las políticas de riesgo. Además exige una unidad responsable de la gestión del riesgo de microcrédito, con funciones bien definidas y con la suficiente independencia. La Superintendencia de Bancos aprueba el modelo de gestión de riesgo de microcrédito de cada entidad.

Enfatiza correctamente la importancia del comportamiento del deudor, o el historial de pagos, como un elemento central en la determinación del riesgo asociado a cada operación y exige el registro detallado en el expediente de cada deudor. De manera muy interesante introduce la elaboración de expedientes, por lo menos parcialmente, digitales. Los costos de almacenamiento y los tiempos de búsqueda serían necesariamente menores para los intermediarios. Además, estas eficiencias también estarían al alcance del supervisor en la medida que se vería ampliado el alcance de la supervisión extra situ y se verían reducidos los tiempos de la supervisión in situ.

El documento permite représtamos a unidades de negocio que hayan cumplido con hasta el 75% de su deuda, sin reclasificar a un riesgo mayor, siempre y cuando no haya deterioro en su comportamiento. Lo que el legislador trata de evitar es la posibilidad de mantener con créditos vigentes, a deudores que en realidad pagan sus deudas con nuevas deudas. Sin embargo, esto tendría que balancearse con la práctica usual de la microempresa de tomar un seguro de liquidez implícito en los créditos, cuando los toma a plazos mayores de los que necesita y que termina prepagando y renovando por nuevos montos de manera casi simultánea. En realidad es muy difícil establecer un umbral común porque el problema no consiste en fijar un parámetro. Para el intermediario es un problema que debe atender con la ejecución de sus políticas de admisión y seguimiento. Y para el supervisor bancario es un problema de evaluación de los criterios y de supervisión de las capacidades de admisión y seguimiento que utiliza el intermediario.

Otro elemento interesante es el relativo a la reclasificación de cartera. Se establece que cuando la Superintendencia de Bancos se ve precisada a ordenar la reclasificación a categorías de mayor riesgo de más del 5% de la cartera que revisa en sus inspecciones, el intermediario debe constituir provisiones adicionales por deficiencias en la clasificación de créditos de acuerdo a una tabla. La tabla llega al 2% de provisión adicional para discrepancias por encima del 30%. Es importante identificar a priori las fuentes de las posibles discrepancias. Específicamente porque este documento normativo clasifica a los deudores según los días de atraso, además exige una clasificación única del cliente, y toma en cuenta la deuda consolidada en todo el sistema. Si la clasificación es en función de los días de atraso, esta debiera realizarse de manera automática.

El Reglamento considera que las garantías son un elemento secundario en el proceso de gestión de microcréditos y no son tomadas en cuenta en la clasificación del deudor ni en la constitución de provisiones. A pesar de su efecto sobre la pérdida esperada, es razonable excluir las garantías del cálculo de provisiones en la medida en que en el sector de la microempresa, cuando hay garantías, éstas casi siempre son informales, de difícil realización y de más difícil valoración.

El documento normativo también prohíbe las comisiones de prepago y los saldos compensatorios. El prestatario puede cancelar anticipadamente su deuda sin ningún tipo de penalidad y las entidades financieras no pueden establecer ningún tipo de condición que implique que el prestatario deba depositar parte del microcrédito en alguna cuenta del intermediario. Seguramente el Reglamento busca proteger a los prestatarios de prácticas predatorias. Al mismo tiempo descarta la posibilidad de desarrollar  productos de inclusión financiera que utilicen saldos en cuentas de ahorro asociados al microcrédito como una manera de educar en la utilización de productos de ahorro. Este tipo de productos tendrían que ser redefinidos para cumplir con la normativa.

Esta norma representa un avance importante en la regulación bancaria dominicana. Recoge de manera adecuada las mejores prácticas regulatorias y la experiencia de otras jurisdicciones. Al mismo tiempo abarca las definiciones y la experiencia de los líderes de la industria microfinanciera dominicana. Este avance tiene un correlato igualmente importante en la gestión de los intermediarios y especialmente en la gestión de la supervisión bancaria. Tan importante como regular adecuadamente es poder supervisar adecuadamente. No se trata de extrapolar criterios de supervisión de la banca tradicional hacia las microfinanzas. Se trata de comprender un sector que tiene una misión distinta, una escala distinta, que enfrenta incentivos distintos, que resuelve de manera distinta sus necesidades de eficiencia, y que representa riesgos sistémicos muy distintos. Por lo tanto, este Reglamento exige también una inversión significativa para el supervisor. Para lograr el cumplimiento de la norma, el supervisor necesita adecuar su estrategia de supervisión y consecuentemente modificar su organización junto con la asignación de sus recursos humanos, financieros y de sistemas. El éxito de esta nueva regulación descansa en gran medida en la capacidad del supervisor dominicano de cumplir con este desafío de adecuación.